三权分置”要正确处理农民和土地的关系

我国很重要的一个国情是人口多，特别是农村人口多。农民问题始终是贯穿我党领导的革命、建设、改革开放进程中的根本性问题。三农”问题的核心是农民问题，农民问题核心现阶段仍然是土地问题。今年4月，习近平总书记在小岗村的座谈会上指出，我国农村改革是从调整农民和土地的关系开启的，新形势下深化农村改革主线仍然是处理好农民和土地的关系。改革开放之初主要处理好农村土地集体所有和农户家庭承包经营之间的关系，那时候实行两权分离”，打破了大锅饭，调动了积极性，取得了很好的成效。现阶段处理好农民与土地的关系，很重要的方面就是处理好土地流转中的承包农户和经营主体之间的关系。

近年来大量的农业人口转向二、三产业，家家包地、户户种田的局面已经发生很大的变化。截至今年6月，全国2.3亿农户中流转土地的农户超过了7000万，比例超过30%，东部沿海发达省份农民转移多的地区这一比例更高，超过50%。土地承包权主体同经营权主体分离现象越来越普遍，农业生产者的构成发生了深刻的变化，2.3亿农户还是土地承包者，但是已经将很大一部分承包的土地流转出去，不再从事农业生产。哪些新主体呢？就是家庭农场、农民合作社、农业企业，全国已经有270多万，它们不一定拥有土地承包权，但是流入了较大规模的土地搞农业，拥有土地经营权，是真正的农业生产经营者。所以在实行三权分置”之后需要在坚持农村土地集体所有基础上，处理好传统承包农户和新型经营主体二者的关系。为此《三权分置”意见》作出了规定，概括起来是两方面：

一是明确严格保护承包权，强调维护好承包农户使用、流转承包地的各项权益，任何组织和个人都不能取代农民家庭的土地承包地位，任何组织和个人都不得强迫或者限制其流转土地。同时根据形势发展需要，又赋予承包农户在抵押担保等方面更充分的土地权能。

二是要求加快放活土地经营权，赋予新的经营主体在流转土地上享有占有、耕作并取得相应收益的权利，稳定经营预期，使其放心投入、培肥地力、完善农业基础设施，这样才能推动现代农业的发展。总之，《三权分置”意见》把承包农户、新型经营主体双方在承包地上权利厘清了，可以有效地避免和化解流转中产生的纠纷，确保农业的健康发展和农村的社会稳定。

坚持农村土地集体所有是农村改革的一条底线

农村土地属于农民集体所有，这是《中华人民共和国宪法》明确规定的，是农村最大最根本的制度，必须长期坚持毫不动摇。农村的土地只有不到10%是国家的，90%都是农民集体的，是以土地集体所有制为主，10%主要是国有农垦。土地归农民集体所有，如果从层次来说，大概40%左右的集体土地是村级所有，60%左右是村民小组所有，就是过去的生产队所有。坚持农村土地的集体所有，有利于保证广大农民群众平等享有基本生产资料，是实现共同富裕的一个重要基础。习近平总书记指出，坚持农村土地农民集体所有是坚持农村基本经营制度的魂”，土地制度无论怎么改，不能把农村土地集体所有制改垮了。讲底线思维，是农村改革的一条底线。

目前我国农村集体经济拥有大量的资产，包括资源性资产、经营性资产和非经营性资产。仅耕地、草地、林地有60多亿亩，经营性资产达到2.86万亿。实行三权分置”是新形势下集体所有制具体实现形式的探索和创新，在三权分置”过程中，集体所有权必须得到更加充分的体现和保证，不能被虚置。因此《三权分置”意见》强调要始终坚持农村集体土地所有权的根本地位。具体来讲有几条：

一是要维护农民集体在承包地的发包、调整、收回、征收以及监督使用等方面的权能，包括集体有权依法发包集体土地，因自然灾害严重损毁等特殊情况下，可以依法调整承包地，有权就征地补偿安置方案提出意见依法获得补偿。流转进来的新经营主体，不得长期撂荒、抛荒，集体有监督权。

二是要健全集体所有权行使的机制。有权利怎么行使？确实有些地方监督的机制不健全，使集体所有权有被虚化的现象，《三权分置”意见》要求建立健全集体组织民主议事的机制，切实保障集体成员的知情权、监督权、决策权，确保农民集体有效行使集体土地的所有权，防止少数人私相授受，谋取私利。承包农户想把土地流转给其他人经营，需要告知集体。集体所有权无论怎么改，都是不能动摇的，三权分置”的基础是保证土地的集体所有制。

农户流转土地要依法运行不得强迫

农户的承包权属于用益物权。农户流转土地给经营主体，把经营权转让出去。实行合同管理就是承包农户和流入土地的新经营主体要签订合同。签订合同要按照农村土地承包法的规定来规范运行，农民集体以及政府的农业经营管理部门可以加以指导。这个制度安排可以从法律和政策上，使多方的权益得到保障，特别是承包农户的权益，任何个人和组织不得强迫或者限制他们流转土地，但要按规定备案。

保留进城农民承包地的探索应审慎进行

现在一部分农民进城了，是否可以依法退出他的承包地。文件和政策当中，如果他确实有真实意愿，可以依法有偿退出。现在全国的一部分县搞试点，试点涉及的农户也不多。在农民退出承包地的问题上，现在只有少部分农民有这个意愿。进城农民退出承包地，要有足够长的历史过程，要有足够的历史耐心。农村人口多，农民举家进城是少数，多数是年轻人在城市打工，父母、孩子在农村生活。特别是当前经济下行压力大的情况，城市的就业也不那么宽松。农民进城就业，没有足够稳定的时候，还要保留他的承包地，使得他进退有据，所以探索也应当是审慎的。

必须坚持保护农民土地承包权的基本原则

中央在十八大以后进行部署，在农村全面开展农民土地承包经营权的确权登记颁证。目前，已经有2545个县（市、区）、2.9万个乡镇、49.2个村开展，已经完成确权面积7.5亿亩，接近家庭承包耕地面积的60%。开展这项工作有两点好处：

一是确实权、颁铁证”，让农民放心。土地承包权长久不变，不会因为农民出去打工了，承包权利就没有了。确权颁证使农民能够放心地转移就业，放心地流转土地。

二是确权颁证后，承包农户和流入土地的新经营主体心里都有底，流转时间可以长一点、稳定一点，也便于新主体拿到土地生产经营的长远预期，这也是当前的一项重大政策，一项重要的工作。所以它和三权分置”是配套的，都属于农村土地制度改革的重要内容。

习近平总书记特别指出，农民家庭承包的土地可以由农民家庭经营，也可以通过流转经营权由其他主体经营，但是无论土地承包经营权如何流转，土地承包权都属于农户家庭。这个基本原则，搞三权分置”和土地流转都要继续坚持。